Crescimento, reforma fiscal e desemprego

Crescimento, reforma fiscal e desemprego

Antônio Salazar P. Brandão[1]

A economia brasileira não cresce de forma significativa há alguns anos. A crise fiscal no governo federal é de grandes proporções: o orçamento apresenta déficit primário e a dívida pública continua crescendo. O problema fiscal de vários estados e municípios é muito grave também.

Para que os governos federal, estaduais e municipais possam prestar serviços com a qualidade compatível com a carga tributária existente no país e para que possam fazer investimentos tanto em expansão quanto em manutenção da infraestrutura é necessário resolver o problema fiscal. A reforma da previdência é um dos principais componentes do esforço necessário e, felizmente, parece que uma grande parte da sociedade e o poder legislativo estão convencidos disto.

A volta do crescimento econômico de forma sustentável somente será possível se a produtividade da economia aumentar e se voltarem os investimentos privados e públicos. Isto exige aprofundamento das reformas microeconômicas que reduzem ineficiências. Mas a solução do problema fiscal tem efeitos apenas indiretos sobre crescimento econômico: consolida a estabilidade macroeconômica, melhora a qualidade das iniciativas governamentais e pode assim influenciar de forma positiva novos investimentos.

Para que os efeitos benéficos da solução da questão fiscal se materializem será necessário tempo medido em anos e não em meses. Seus impactos sobre o crescimento econômico são indiretos. E o efeito pode ser nenhum se os investimentos privados não voltarem. E estes somente voltam se houver um clima econômico e político de confiança que alimente expectativas de lucros compensadores no futuro.

Entretanto há um problema que requer iniciativas que produzam efeitos a curto prazo: o elevado nível de desemprego. Grande parte dos milhões de desempregados está frustrada, deprimida e mesmo com raiva, e tem muitos problemas para saldar seus compromissos financeiros. Ignorar estas pessoas na formulação da política econômica é um grave erro sob o ponto de vista humanitário e sob o ponto de vista político e pode mesmo comprometer o andamento das reformas.

O que fazer então? Não fazer nada e esperar efeitos positivos das reformas macro e microeconômicas não é decisão adequada para um problema que clama por soluções urgentes. Não obstante, a aceitação, até agora, pela sociedade e pelos legisladores das reformas macroeconômicas, microeconômicas e patrimonial (privatizações) dão ao governo margem para algum ativismo fiscal no curto prazo. Investimentos em infraestrutura através de parcerias público-privadas são candidatos fortes para este tipo de ação. O que fazer, como fazer e quanto fazer depende de análise técnica de especialistas com informações suficientes. Cabe ao Ministério da Economia a tarefa de conceber e divulgar a estratégia bem como de coordenar sua execução.

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[1] Professor da Faculdade de Ciências Econômicas da UERJ.

Comentário sobre o debate envolvendo a Embrapa

Antônio Salazar P. Brandão

O recente debate envolvendo a Embrapa é oportuno. Traz à luz questões importantes para o futuro da empresa e sua relação com o setor produtivo. Motivado por observações feitas por diversas pessoas e cuja origem foi artigo recente do Prof. Zander Navarro no jornal o Estado de São Paulo, faço a seguir comentários sobre alguns aspectos do tema que é muito amplo.

De início reafirmo o que todos sabem: a Embrapa é uma grande empresa e sua contribuição para o avanço da agricultura brasileira é inegável. É exatamente pela grandeza e maturidade científica desta empresa que me aventuro a fazer as observações que se seguem.

Gostaria de dar destaque à dualidade (na verdade, heterogeneidade) da agricultura no país. Apesar dos grandes aumentos de produtividade das últimas décadas a maioria dos estabelecimentos agrícolas ainda têm produtividade e rentabilidade relativamente baixas. Estes estabelecimentos são responsáveis por pequena parcela da produção agrícola brasileira, conforme mostram pesquisas feitas por profissionais da própria Embrapa. A maioria destes estabelecimentos é composta por agricultores comerciais – enfatizo, agricultores comerciais – os quais têm desafios específicos que precisam ser conhecidos e enfrentados para que possam atingir patamares de produtividade mais elevados. Esta é uma importante fonte para o crescimento da agricultura nos próximos anos e a Embrapa pode contribuir de forma decisiva para atingir este objetivo. Aqui talvez deva estar um dos novos focos estratégicos da empresa.

A descentralização das decisões é um aspecto importante para que os desafios do setor façam parte efetiva do processo de alocação de recursos para pesquisa. Certamente em um país com a dimensão territorial do Brasil é necessário que a empresa tenha braços regionais, porém é necessário também não perder de vista que a efetividade da pesquisa científica exige massa crítica de pessoas qualificadas que, através da interação e da discussão técnica, possam garantir a qualidade de projetos e posteriormente dos resultados encontrados.

Os centros de pesquisa regionais devem ser em número suficiente para tratar a diversidade de ambientes produtivos, mas ao mesmo tempo devem existir condições efetivas para manter equipes robustas em cada um deles. Encontrar este equilíbrio é essencial. Tenho a impressão que alguns centros regionais foram criados em resposta a demandas políticas locais que não necessariamente se coadunam com os princípios enunciados acima. Analisar esta questão pode aumentar a efetividade da atuação da empresa. Existirão certamente grandes desafios políticos a serem enfrentados.

Acredito que a Embrapa tenha condições de levar adiante a missão de se posicionar frente aos novos desafios da agricultura. Mas acredito também que um processo de avaliação externa seja essencial para que estes desafios sejam vencidos. Alguns dos objetivos desta visão externa seriam: analisar as prioridades de pesquisa diante das oportunidades e restrições para o crescimento do setor, analisar a eficiência da alocação de recursos e analisar a consistência do sistema de avaliação de pesquisadores com as prioridades da pesquisa. A participação de cientistas, ao lado de outros profissionais especializados, é essencial. A experiência internacional é vasta e não pode ser ignorada: do time de avaliadores externos devem participar tanto profissionais brasileiros quanto estrangeiros. Integrantes da cadeia produtiva da agroindústria, os usuários finais dos resultados da pesquisa, também devem participar ativamente deste processo. 

A incerteza continua

Antônio Salazar P. Brandão[1]

Na campanha eleitoral de 2014 houve rompimento do diálogo público produtivo sobre os temas relativos à política econômica no Brasil. A gota d’água foram mentiras ditas durante a campanha da Presidente Dilma com relação ao papel do Banco Central e à condução da política monetária.

Após as eleições o clima não melhorou. Apesar do que foi dito na campanha, a Presidente eleita ensaiou um processo de ajuste macroeconômico. Mas aí foi a vez da oposição, notadamente o PSDB, de se voltar contra suas propostas de campanha e contribuir para que o ensaio não fosse levado ao palco. A votação do fator previdenciário foi o mais evidente destes elementos: o criador voltou-se contra a criatura.

As notícias econômicas são muito ruins: a inflação resiste e permanece em patamar elevado, apesar da enorme recessão em que nos encontramos com o crescimento do PIB nos quatro trimestres encerrados em março da ordem de -4,7%. O consumo das famílias e o investimento caíram 5,2% e 16% respectivamente. O comportamento das exportações no mesmo período foi um pouco melhor, crescimento de 8%. O índice da capacidade ociosa está elevado e o desemprego encontra-se em níveis desalentadores.

A péssima situação das finanças públicas impede o governo federal de usar a política fiscal para estimular a economia nesse momento onde este instrumento seria tão necessário. A dívida pública continua crescendo e não deverá diminuir enquanto não voltarmos a ter superávit primário por um bom período de tempo no orçamento do governo federal.

Cenário político muito incerto e taxas de juros elevadas desestimulam as empresas a investir. O crescimento das exportações é um estímulo de demanda com o qual a economia pode contar nos próximos meses. Mesmo assim, em vista das dificuldades da economia mundial, o impacto não deve ser muito expressivo.

A existência de capacidade ociosa elevada na indústria e o grande número de desempregados sugerem que pode haver uma pequena recuperação do crescimento nos próximos meses. Mas nada garante crescimento a longo prazo.

Existem mais problemas a resolver. A dívida dos estados continua sendo motivo de preocupações: a capitalização dos pagamentos negociada com o governo federal não é mais que um paliativo para os próximos meses. A proposta de emenda constitucional para limitar os gastos da União e dos Estados depende da aprovação do Congresso Nacional. Não está claro se isto ocorrerá. Em caso afirmativo, entretanto, não sabemos o que será aprovado e também não sabemos quais gastos serão cortados. A reforma da Previdência está indefinida e sem condições de receber aprovação da sociedade através do Congresso.

A solução do problema fiscal porém está longe de ser suficiente para que o crescimento sustentado volte. Para que isto ocorra os investimentos privados devem crescer, o que, por sua vez, requer ambiente político e econômico favorável, e também indicações concretas de crescimento permanente da demanda.  Nenhuma destas condições está garantida no momento.

A intenção do Banco Central de trazer a inflação para 4,5% ao ano em 2017 levará as taxas de juros a cair lentamente contribuindo também para retardar incentivos ao investimento. Seria mais prudente buscar a meta de 4,5% em 2018.

Diante deste quadro poucas razões justificariam otimismo em relação ao futuro. A proposta de uma emenda constitucional cujos detalhes de implementação ainda não são conhecidos por si só é muito tênue para criar incentivos ao investimento. Sem falar que a reforma da Previdência por enquanto parece apenas intenção.

Reformas de qualquer natureza têm impactos distributivos e é inevitável que existam perdedores e ganhadores. Para mediar este conflito é preciso pensar no bem comum, e retomar um diálogo político produtivo de forma a debater ideias e não simplesmente defender a agenda eleitoral de qualquer partido. A retomada deste diálogo é o principal desafio que a sociedade enfrentará após a conclusão do processo de impeachment ora em curso. Se isto não ocorrer, desemprego e baixo crescimento ficarão conosco para além de 2017.

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[1] Professor da Faculdade de Ciências Econômicas da UERJ.

Ajuste fiscal

 

A solução para a economia está na política

 

Antônio Salazar P. Brandão

 

A economia brasileira enfrenta um momento de grandes dificuldades, algumas de natureza puramente conjuntural e outras de natureza estrutural. No grupo das primeiras encontram-se o desajuste profundo das contas públicas, a elevação da inflação e a deterioração nas contas do setor externo. Dentre as dificuldades de natureza estrutural encontram-se as restrições na disponibilidade de água, na oferta de energia elétrica e nas deficiências de infraestrutura que provocam aumentos nos custos para os setores produtivos. Expectativas desfavoráveis dos agentes econômicos e as amplas consequências das dificuldades enfrentadas pela Petrobras contribuem para agravar ainda mais o quadro atual. O efeito imediato é retração da economia e aumento do desemprego em 2015, estendendo-se possivelmente até 2016 e além.

 

O desafio a ser enfrentado pelo país é como sair desta enrascada. As medidas mais urgentes e imediatas são aquelas para reduzir o déficit público. Não obstante, a magnitude do ajuste necessário requer gradualismo ao invés de tratamento de choque. Repetindo um clichê é necessário dosar o remédio para não matar o doente. A meta de produzir um superávit primário de 1,2% do PIB em 2015 somente será atingida a um custo, em termos de emprego e PIB, que não parece ser aceitável para a sociedade.

 

Por outro lado, simplesmente perseguir uma meta menos ambiciosa para 2015,sem compromissos firmes para os anos seguintes do atual mandato presidencial, será ineficaz. O caminho, a meu ver, passa por um entendimento político que dê a devida credibilidade para o ajuste das contas públicas num período de 3 anos e para a manutenção do programa de metas de inflação e da taxa de câmbio flutuante.

 

Desse entendimento deverão necessariamente fazer parte o governo e sua base de apoio. Mas a oposição precisa ter um papel ativo para apoiar o programa econômico, particularmente o PSDB, seu presidente e suas lideranças que na última campanha eleitoral tinham no ajuste fiscal, na manutenção das metas de inflação e da política cambial um dos seus pilares.

 

Um ambiente onde se consiga consenso claro e irrestrito sobre estes aspectos contribuirá sobremaneira para reduzir incertezas e o peso negativo dos fatores conjunturais sobre as expectativas causando menos desemprego e menos perda de PIB. Uma condição necessária para isto é que o governo central, ao final de 3 anos, se comprometa com a obtenção de um superávit primário de pelo menos 3% do PIB.

 

Neste prazo mais estendido de ajuste, poderão então ser tratadas as restrições de oferta existentes com vistas a criar um ambiente mais propício para novos investimentos e para garantir taxas de crescimento do PIB elevadas e sustentáveis.

 

Em síntese, cabe à base de apoio do governo rever posições anteriores e dar sinais inequívocos para todos de seu compromisso com a estabilidade macroeconômica. Mas também a oposição, notadamente o PSDB, seu presidente e seus líderes mais expressivos, deveriam ser proativos e mostrar, de maneira explícita e clara, coerência com as propostas que fizeram durante a última campanha eleitoral.

 

Policy concerns in middle income countries: a Brazilian perspective*

 

Rio de Janeiro, November 13, 2012.

 

Antônio Salazar P. Brandão**

1.    Introduction

Credit subsidies have been part of agricultural policy in Brazil since the mid of the 1960s and they were the backbone of the policy during most of the 1970s. In that period nominal interest rates were independent of inflation and real rates were consistently negative. Difficulties in monitoring the use of resources granted through this program and the large difference between market interest rates and the agricultural rates created arbitrage opportunities that reduced significantly the incremental volume of credit resources effectively devoted to agriculture.

Brandão and Carvalho (1990) have estimated the net transfers of resources through direct and indirect policies. According to their estimates, the average transfer during the period 1966 – 1983 was about 4.6 percent. However, when credit subsidies are excluded, the net transfer is -3.4 percent (p. 117).

2.    Current situation

PSE calculations by OECD show that after 1997 support to agriculture in Brazil became positive; the average PSE between 1998 and 2012 is 5.2 percent with no apparent trend. Nevertheless, the level of protection is still low compared to OECD countries and to some emerging countries such as China and Russia where PSEs are approaching the levels of those in OECD countries (OECD 2011, p. 52).

Nonetheless, current policies rely heavily on credit instruments to achieve their objectives. Despite the fact that the share of credit subsidies have declined since 2000, they are still a high percentage of PSE: 42 percent in 2010.

According to Plano Agrícola e Pecuário 2012 / 2013 in this agricultural year the Ministry of Agriculture plans to allocate R$ 133 billion to credit based programs. These include working capital, marketing and investment credit as well as special programs for small farmers.

At present agricultural credit subsidies are lower than they used to be in the 1970s and 1980s and, as such, are less prone to be used elsewhere in the economy. But it is a fact that up to now, commercial banks are reluctant in lending to agriculture and the large majority of loans to agriculture are made by Banco do Brasil, a commercial bank which is controlled by the federal government.

Despite the above considerations agricultural productivity has been growing at the rate of 2.27 percent per year between 1970 and 2006 (Gasques et.all (2010)). This is quite remarkable and is one of the main elements to explain the performance of Brazilian agricultural products in world markets. Nevertheless, there is still a duality in the sector as has been documented recently by Alves et. all (2012) with data from the Agricultural Census 2006. They argue that the difficulties faced by the 89 percent of farms which contributed with only 12 percent of the value of production are associated with lack of credit and lack of knowledge to adopt new technologies. From one hand this conclusion illustrates common difficulties of credit subsidy programs, namely access is restricted to few farmers. On the other hand the conclusion points to the need for the provision of more services to farmers, particularly education and extension. However this component of support to agricultural is declining over time, including those related to agricultural education.

Data taken from OECD (2011) show that the share of General Services Support Estimate (GSSE) in Total Support Estimate (TSE) declines from 35 percent in 2001 to 24 percent in 2010. The largest component of GSSE is expenditures with land reform which has increased from 7 percent of TSE to 12 percent in 2010. The highest value, 16 percent, was achieved in 2006. Research and development declined between 2000 and 2006, increasing slightly thereafter. Agricultural education is roughly constant after 2000, with a spike between 2003 and 2006. It is worth noting also that support for public stockholding under the minimum price program has been increasing steadily since 2000. In the year 2010 support to this activity is higher than support to education, research and development and inspection services.

3.    Concluding remarks

This note has argued that, despite the fact that agricultural support in Brazil is low relatively to other countries with similar income levels, it is increasingly based on direct transfers to producers and that credit subsidies comprise a large share of those transfers.

Despite the spectacular performance of agriculture in the last 30 years, the sector is still characterized by duality, with only a small proportion of farms been responsible for the bulk of the value of production (Alves et. all, 2012). The other group of farmers is not able to use modern technologies and is constrained by lack of credit[1].

Support for the provision of services to agriculture is decreasing as a proportion of total support. Rural education and rural extension in turn comprise a tiny part of services. Nevertheless, these are key services to address the problems that lead to the dual nature of the sector in Brazil.

As a consequence of the emphasis given to agricultural credit subsidies commercial banks are not engaged in providing credit to agriculture, with the exception of Banco do Brasil. This restricts competition among banks and limits the supply of credit almost entirely to the volume of resources allocated by the Treasury[2].

The challenge for Brazilian policy makers is to create an environment where the private sector finds it attractive to lend to agriculture. The fact that interest rates have been greatly reduced recently provides an ideal opportunity for the government to step out of the credit market and to redirect resources to the provision of education, extension and other decoupled forms of support to agriculture.

4.    References

Alves, Eliseu; Geraldo da Silva e Souza; e Daniela de Paula Rocha. Lucratividade da agricultura. Revista de Política Agrícola, vol. XXI, Nº 2, Apr/May/Jun 2012

Brandão, Antônio Salazar P. and José Luiz Carvalho (1990) Brasil, in Krueger, Anne O.; Maurice Schiff and Alberto Valdes (editors) Economia Politica de Las Intervenciones de Precios Agricolas em America Latina, Banco Mundial, Centro Internacional para El Desarollo Economico.

Gasques, J. G.; E. T. Bastos; M. R. P. Bachhi; e C. Valdes, C. Produtividade total dos fatores e transformações da agricultura brasileeira: análise dos dados dos censos agropecuários, in: Gasques, J. G.; J. Vieira Filho and Z. Navarro. (editors). A agricultura brasileira: desempenho, desafios e perspectivas. Brasília: IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, vol. único, p. 19-64. 2010.

 

OECD (2011) Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2011: OECD Countries and Emerging Economies, OECD Publishing.

http://dx.doi.org/10.1787/agr_pol-2011-en

Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento (2012) Plano Agrícola e Pecuário 2012 / 2013, Brasília, D.F.

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* This is an abridged version of a note based on the presentation by the author at the  symposium Matching Agricultural Policies to Development Needs, organized by the OECD, at the International Conference of Agricultural Economists, Foz do Iguaçu, August 18-24, 2012. For the complete paper see:

http://sites.google.com/site/antoniosalazarpbrandao/artigos-selecionados

** Associate Professor of Economics, State University of Rio de Janeiro.

[1] This is so despite the fact that there are credit programs dedicated to family farms.

 

[2] There are situations where credit is advanced by input suppliers or by companies that purchase farmer’s output. These types of contracts however are not accessible to the great majority of farmers.

Artigo publicado na Revista de Política Agrícola, Jan/Mar 2011

Preços elevados de commodities

Antônio Salazar P. Brandão

O recente aumento dos preços das commodities vem chamando a atenção dos líderes mundiais. Em momentos de elevada volatilidade como este, surgem várias proposições para tentar explicar o problema. Há, por exemplo, quem diagnostique o fenômeno apenas como mais uma manifestação da volatilidade dos preços das commodities, volatilidade que seria ocasionada por safras ruins, pela especulação financeira e pela política monetária pouco restritiva em vigor nos Estados Unidos. Qualquer que seja a interpretação, várias propostas vêm sendo feitas para a solução do problema, como a formação de estoques reguladores e a atuação sobre a especulação financeira, com os ativos baseados nos preços das commodities.

Com efeito, no período compreendido entre dezembro de 2009 e dezembro de 2010, segundo os dados do Fundo Monetário Internacional (FMI), observou-se elevado aumento de preços de várias commodities: o algodão, em 116%; o óleo de palma, em 59%; o milho, em 51%; o trigo, em 47%; o óleo de soja, em 37%; a carne bovina, em 33%; o óleo de girassol, em 28%; o óleo de canola, em 27%; e o açúcar, em 23%. O contraponto é oferecido pelos preços do arroz e do suco de laranja, que diminuíram 13% e 30%, respectivamente.

Temo que o aumento de preços de commodities agrícolas, particularmente o dos alimentos, seja resultado de elementos de natureza mais duradoura. A elevação dos preços mostra que, de fato, acentuou-se uma tendência que já vinha se manifestando há algum tempo. A figura a seguir ilustra a evolução anual dos índices de preços de alimentos do FMI, de 2000 a 2010, indicando um aumento real de 44%. No mesmo período, os preços do petróleo aumentaram 122%.

Entendo que alguns eventos podem explicar esse comportamento, como: o aumento da população mundial; o crescimento econômico de países emergentes; o crescente grau de urbanização observado nos países em desenvolvimento; as restrições ambientais, cada vez mais severas, de uso de terras com finalidade agropecuária; e a crescente participação da agricultura na produção de combustíveis renováveis, particularmente o álcool e o biodiesel. O aumento do preço do petróleo é parte integrante do quadro, como evidenciado na figura apresentada.

Os elementos indicados acima deverão continuar a exercer influência altista sobre os preços das commodities agrícolas no futuro. A seguir, analiso dois deles.

As restrições ambientais dificultarão a incorporação de novas áreas à produção agrícola. As regiões com maior disponibilidade de terras aptas para a agricultura, como o Brasil e alguns países da África, se verão cada vez mais afetadas por essas restrições, o que reduzirá a capacidade de resposta da produção ao aumento previsto na demanda.

A produção de combustíveis renováveis em substituição ao petróleo é outro elemento a ser considerado. Ainda que em alguns países, como o Brasil, a disponibilidade atual de terras seja suficiente para responder ao desafio e evitar conflitos entre uma provável disputa de uso da terra para a produção de alimentos ou para a produção de etanol, o mesmo não se aplica a outros países. A produção de etanol nos Estados Unidos e a produção de biodiesel na Europa exemplificam essa situação oposta.

A questão aumenta de proporção se considerarmos que a demanda por combustíveis renováveis deverá crescer a taxas muito elevadas nos próximos anos, o que fatalmente se refletirá em pressão sobre as áreas agricultáveis de todos os países. Isso resultará em encarecimento dos alimentos, que provocará expressiva perda de bem-estar social em países mais pobres, cuja população gasta grande parcela de sua renda com a aquisição de alimentos.

O mais importante elemento mitigador da tendência altista nos preços são as inovações que aumentam a produtividade da terra. É imprescindível, então, que os investimentos em pesquisa agropecuária, em todo o mundo, sejam mantidos e ampliados. E tão importante quanto manter e aumentar os investimentos é dar atenção especial para o estabelecimento de prioridades para a pesquisa de forma a privilegiar tecnologias que tenham potencial para aumentar a produtividade da terra e para tornar os métodos de produção de combustíveis renováveis menos intensivos no uso da terra e mais eficientes na conversão da matéria-prima em energia.

Referência
IMF. International Monetary Found. Primary Commodity Prices. Washington, DC, 2011. Disponível em:

www.imf.org/external/np/res/commod/External_Data.

Acesso em: 20 jan. 2001.

A taxa de câmbio real de equilíbrio no Brasil: 1980 – 2010

Antônio Salazar P. Brandão

O debate sobre o nível da taxa de câmbio é recorrente no Brasil. Este debate se coloca em duas vertentes. Uma delas são as relações entre inflação e taxa de câmbio. A outra são as relações entre taxa de câmbio, saldo em transações correntes e saldo da conta capital e financeira do balanço de pagamentos.

A discussão na segunda vertente está efervescente e se desenvolve sobre o pano de fundo da expressiva entrada de capitais nos últimos anos e a valorização do Real. Alguns se referem ao problema como desindustrialização, pois a valorização da taxa de câmbio real prejudica os produtores domésticos que produzem bens para exportação e os produtores de bens que competem com as importações e, em consequência, tem impactos negativos sobre o crescimento do país. Outros, ao contrário, argumentam que o investimento direto aumentou expressivamente e que mesmo o capital que entra sob a forma de investimento em carteira contribui para a capitalização das empresas e seu fortalecimento.

Uma das lacunas do debate é a falta de um padrão objetivo de comparação para determinar o grau de valorização. O padrão de comparação necessário é a taxa de câmbio real de equilíbrio. Em trabalho recém completado, cuja referência completa encontra-se ao final do texto, fiz estimativas da referida taxa. Os valores estimados foram comparados aos valores observados entre o quarto trimestre de 1981 e o segundo trimestre de 2010. O gráfico mostra a diferença percentual entre a taxa de equilíbrio e a taxa observada.

Entre o primeiro trimestre de 1981 e o primeiro trimestre de 1983 a taxa de câmbio real estava abaixo do equilíbrio. Após a desvalorização ocorrida no início de 1983 o desequilíbrio cambial diminuiu até o início de 1989 quando novamente observa-se forte valorização que chega ao valor máximo de 63% no primeiro trimestre de 1990. O desequilíbrio permaneceu acima de 10% até o segundo trimestre de 2008. A partir de então se observa uma redução gradual do grau de valorização. Entre o primeiro trimestre de 1999 e o primeiro trimestre de 2005 houve novamente um forte desequilíbrio cambial, desta vez o valor da moeda abaixo do equilíbrio. A partir de então, a menos do que ocorreu no quarto trimestre de 2008 provavelmente em decorrência da crise internacional, a diferença entre as duas taxas é bem menor.

Mantidas as condições econômicas a tendência é que não ocorram variações de caráter permanente na taxa de câmbio. Não obstante, segundo mostra o estudo, dois fatores, ambos passíveis de serem diretamente influenciados pela política econômica, podem alterar a taxa de câmbio real: a taxa de juros e o nível de reservas do país.

Após um período de relativa estabilidade entre 2001 e 2005, a taxa de juros real no Brasil vem diminuindo, comportamento que contribui para reduzir a valorização da moeda. Entretanto, como ainda é uma taxa muito elevada em comparação à de outros países é possível e desejável que esta redução continue. Não obstante, a continuidade depende de condições internas favoráveis, notadamente o comportamento das expectativas de inflação. O crescimento do déficit público pode comprometer o processo de redução da taxa de juros.

O elevado nível de reservas contribui de maneira significativa para a valorização da taxa de câmbio real. Após receber grau de investimento de três agências de avaliação de risco de crédito e simultaneamente observar o prêmio de risco na dívida soberana se reduzir o país pode reduzir o volume de reservas.

Diversos analistas argumentam em favor de uma desvalorização da moeda para manter a competitividade dos setores produtores de bens comercializáveis. Não existe consenso sobre como isto deve ser feito, sendo que alguns chegam a advogar a volta ao sistema de taxa de câmbio administrada. Com base nos resultados do trabalho fica evidente que soluções que não contemplem os determinantes da taxa de câmbio real não serão sustentáveis e irão provocar desequilíbrios futuros e riscos elevados para a tomada de decisões pelo setor privado.

Brandão, Antônio Salazar P. A taxa de câmbio real de equilíbrio no Brasil: 1980 – 2010, em https://sites.google.com/site/antoniosalazarpbrandao/artigos-selecionados?pli=1

Elementos de uma estratégia para o desenvolvimento da agricultura na região Amazônica*

Antônio Salazar P. Brandão

O elevado crescimento esperado para a demanda mundial por alimentos e por combustíveis provenientes de fontes renováveis deverá ter reflexos sobre o setor agrícola no Brasil e, em conseqüência, sobre a região Amazônica.

A elevada competitividade de nossa agricultura e a disponibilidade de terras aptas para cultivo levarão fatalmente o país a contribuir de forma importante para atender a expansão da demanda mundial por produtos de base agropecuária. Investimentos de produtores grandes, médios e pequenos ocorrerão em praticamente todas as regiões do país, inclusive na Amazônia.

As políticas públicas deverão compatibilizar as demandas por terra para fins agrícolas e florestais com as crescentes demandas pela preservação da floresta nativa e sua biodiversidade. Neste aspecto a responsabilidade do Brasil é grande pois a área com florestas nativas do país é uma das maiores do mundo.

Durante um longo período, que se iniciou nos anos 1970 e foi até aproximadamente o início dos anos 1990, a política oficial promoveu o desenvolvimento da Amazônia com investimentos em infraestrutura de transporte, subsídios generosos associados à concessão de crédito e incentivos fiscais. Estas políticas atraíram capitais para a região, levaram à expansão da agropecuária, principalmente da pecuária, e ao mesmo tempo contribuíram para acelerar o desmatamento na região.

Com o final desta ação deliberada de ocupação os incentivos diminuíram. Não obstante o processo de incorporação de novas áreas para a atividade agrícola e pecuária continuou em função de condições econômicas propícias para as mesmas. O crescimento da produção agropecuária local decorre também do fato de que a distância das demais regiões produtoras do país é grande e da existência de mercados urbanos próximos, como Manaus, Belém e mesmo Brasília. Em síntese, a dinâmica do crescimento recente da região Amazônica indica que a produção agrícola na região é rentável mesmo sem os generosos subsídios concedidos no passado. Não obstante, coloca-se para a sociedade e para o administrador público o problema de estabelecer políticas que compatibilizem as oportunidades econômicas com as externalidades negativas que daí decorrem, principalmente no que se refere ao desmatamento.

Praticamente todas as atividades econômicas, a agropecuária inclusive, têm impactos negativos sobre o meio ambiente. As crescentes preocupações mundiais com o fenômeno do aquecimento global e com a disponibilidade de água potável no futuro tornaram imprescindível que sejam cuidadosamente considerados os custos e os benefícios da expansão de atividades econômicas.

No caso da Amazônia o custo da supressão da floresta é o centro da atenção mundial. A análise econômica sugere que a expansão da agropecuária com supressão da floresta é justificada quando os benefícios daí advindos são maiores do que os custos, incluindo-se nestes os custos ambientais. A análise tradicional de projetos tem procedimentos bem estabelecidos para estimar benefícios e também uma parte expressiva dos custos nestas situações. Não obstante, a avaliação dos custos ambientais ainda apresenta desafios significativos particularmente pelas dificuldades de conseguir informações adequadas. A superação destas dificuldades poderá contribuir para dar maior racionalidade e transparência ao debate nacional e internacional sobre a exploração da Amazônia.

Na medida em que o mercado de carbono venha a se consolidar os analistas poderão recorrer aos preços para avaliarem os custos associados à redução no seqüestro de CO2 bem como o estoque de CO2 liberado pela supressão da floresta.

Outros aspectos do problema são ainda mais difíceis, como por exemplo, atribuir valor aos efeitos sobre a qualidade do ar, sobre a prevenção de deslizamentos, sobre redução da erosão do solo e sobre a regularização do ciclo das chuvas.

Uma dificuldade adicional é de natureza política. Na medida em que exista um dilema entre desmatar e expandir a agricultura deve-se considerar que os benefícios e os custos nem sempre afetam as mesmas pessoas. Impedir a expansão agrícola reduz as oportunidades de renda e emprego nos locais onde isto ocorre. Por outro lado, alguns dos benefícios da proteção da floresta recaem sobre os habitantes locais, mas uma grande parte, talvez a maior parte, recaia sobre pessoas de outras regiões, de outros países e de outras gerações.

A supressão de florestas pode ser benéfica para a sociedade mundial: impedir seu corte pode ter custos maiores do que benefícios. Mas é imperativo que a sociedade encontre formas de atender as demandas que recaem sobre a agricultura da região reduzindo ao mínimo o desmatamento.

A tecnologia, principalmente através de inovações que sejam poupadoras de terra, é uma das maneiras mais eficazes para que a agricultura enfrente os desafios de aumentar a produção e reduzir ao mínimo o desmatamento na Amazônia. Ao lado da modernização faz-se necessário valorizar os serviços da floresta e racionalizar o uso do solo, notadamente através de ações que induzam o uso da área já desmatada para finalidades produtivas.

A racionalização do uso do solo será conseguida se forem usados simultaneamente instrumentos de comando e controle associados a incentivos econômicos que sejam consistentes com os objetivos pretendidos. O estabelecimento de uma política que tenha como base os dois pilares é essencial tendo em vista a dimensão da área considerada e os custos de seu monitoramento. Somente os incentivos econômicos não serão suficientes uma vez que atividades ilegais, como exploração madeireira e ocupação de áreas com direitos de propriedade que não estão bem definidos, podem ter rentabilidades extremamente elevadas tornando inócuos os incentivos. Por outro lado instrumentos de comando e controle implantados sem a devida consideração dos incentivos econômicos terão custos de monitoramento proibitivos.

Chomitz, Thomas e Brandão** mostram através de simulações que a implantação de cotas florestais negociáveis pode reduzir de forma expressiva os custos de satisfazer as determinações do código florestal no que diz respeito à reserva legal no Estado de Minas Gerais. Este mecanismo permite que a escolha da área para constituir a reserva legal seja feita de maneira a levar em conta aptidão do solo e as oportunidades de mercado. Um dos benefícios, conforme mostra o trabalho, é a redução de custos para cumprir a legislação. Com isto também serão menores os custos de monitoramento para o poder público. As cotas florestais negociáveis poderão contribuir sobremaneira para a racionalização do uso do solo na região Amazônica.

As crescentes preocupações da sociedade com a preservação ambiental irão restringir cada vez mais a forma como se dará a expansão agrícola naquela região. Os consumidores já começam a rejeitar produtos provenientes de áreas desmatadas ilegalmente, como são os casos de iniciativa da indústria de processamento de soja e de importantes frigoríficos. Esta tendência provavelmente se acentuará nos próximos anos e é um dos incentivos mais efetivos para que a exploração agropecuária na região seja feita dentro de padrões ambientalmente adequados.

O poder público é parte essencial do desenvolvimento da agricultura na região Amazônica. Suas ações devem contemplar a criação de incentivos econômicos compatíveis com os objetivos do desenvolvimento e de preservação da floresta ao mesmo tempo em que aciona os mecanismos usuais de comando e controle. A extensão da Amazônia e as pressões econômicas sugerem que somente terão sucesso iniciativas que congreguem estas duas vertentes de atuação.
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* Este artigo é baseado no trabalho com o mesmo titulo apresentado pelo autor no seminário “Amazônia: Visão Estratégica”, realizado pela Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República em parceria com o Ministério do Meio Ambiente, nos dia 12 e 13 de outubro de 2010 em Brasília.
** Chomitz, Kenneth; Timothy S. Thomas e Antônio Salazar P. Brandão. The economic and environmental impact of trade in forest reserves: a simulation analysis of options for dealing with habitat heterogeneity. Revista de Economia Rural, vol. 43, nº 4, out/dez 2005.

Instrumento errado

Antônio Salazar P. Brandão*

Algumas análises do comportamento recente da taxa de câmbio no Brasil têm dado ênfase aos efeitos negativos da valorização do Real sobre a performance de segmentos do setor produtor de bens comercializáveis no país, notadamente produtos manufaturados. Tais análises chamam a atenção para a competição externa nos produtos da indústria brasileira, argumentando que a valorização de nossa moeda está reduzindo a competitividade dos segmentos que produzem para o mercado externo e também daqueles que produzem bens que competem com as importações. Alguns desses analistas vêm advogando a administração da taxa de câmbio e o controle da entrada de capitais.

O argumento desses analistas entretanto se baseia no instrumento errado para tratar problemas de baixa competitividade setorial. A forma adequada e transparente de proteger um setor da concorrência, se assim o país o desejar, são tarifas, instrumento aceito pelas regras da OMC. Dar proteção a produtores de bens exportáveis é mais complexo pois a OMC não permite subsídios às exportações.

Não obstante, é preciso reconhecer que em função do status em que se encontram as negociações multilaterais não será fácil para o Brasil manter as tarifas no setor industrial no futuro, muito menos aumentá-las. O preço de conseguir reduções significativas na proteção ao setor agrícola nos países da OCDE será a redução de tarifas industriais.

O caminho para que o setor doméstico que produz bens comercializáveis expanda sua participação no PIB é aumentar a competitividade, através de investimentos, capitalização das empresas, importações e redução do custo Brasil.

Nossa história econômica está repleta de exemplos das dificuldades de sustentação de um regime de câmbio administrado. O erro sistematicamente cometido no passado foi na direção oposta do que críticos do sistema atual propõem. No passado a moeda doméstica foi artificialmente valorizada com o objetivo de conter a inflação ou de reduzir o preço relativo dos alimentos. O exemplo mais recente foi a política cambial do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso que teve como consequência o aumento dos efeitos negativos sobre o Brasil das crises financeiras internacionais da segunda metade dos anos 1990.

Os defensores da administração cambial sustentam que o sucesso da política e seu custo dependem da imposição de controles à entrada de capitais externos. A despeito do fato de que a valorização do Real está em grande medida associada à desvalorização do dólar no mercado internacional, cabem dois comentários sobre controles de capitais. O primeiro é que não há nenhuma garantia de que os erros cometidos no passado não serão repetidos. Na década de 1980 o Brasil estava praticamente alijado do mercado internacional de capitais e mesmo assim a taxa de câmbio foi usada como forma de combate à inflação. Isto ocorreu no início da década com a prefixação artificialmente baixa da correção monetária, no meio da década com o Plano Cruzado e no final da década com o Plano Bresser e com o Plano Verão. Portanto, não seria de estranhar que a mudança no regime cambial provocasse uma desvalorização no curto prazo, mas que no futuro a tentação populista leve a moeda de volta aos valores atuais.

O segundo comentário é que um país que tem baixa poupança interna e que deseja crescer de forma sustentável a taxas da ordem de 5% a 6% ao ano não pode se dar ao luxo de ignorar a contribuição do capital externo. As perspectivas econômicas para o Brasil são boas e no momento o país está em uma situação econômica relativamente melhor do que os demais. É natural que haja interesse renovado por parte de investidores externos em trazer recursos para cá. Os recursos externos têm contribuído de maneira importante para a capitalização de empresas estabelecidas no país, conforme pode ser atestado pelas inúmeras operações de abertura de capital ocorridas nos últimos anos. Os recursos externos contribuem também para a expansão da indústria, tendo como exemplo emblemático os investimentos no setor de petróleo.

Um grupo de economistas argumenta que parte expressiva dos recursos que entram no país é de curto prazo e não irá contribuir para a sustentabilidade do crescimento. Caso o volume destes recursos fosse mesmo expressivo, deveríamos estar observando uma volatilidade de curto prazo muito maior na taxa de câmbio, porém não é isto que ocorre. A menos de uma interrupção devida à grave crise internacional, a moeda doméstica apresenta tendência sistemática de valorização desde que o Presidente Lula tomou posse em janeiro de 2003.

Adicionalmente deve se observar que é impossível identificar esses capitais por meio de controles administrativos. Muito provavelmente os controles administrativos serão ineficazes e mesmo que compreendam toda a conta de capital não há garantia de que serão bem sucedidos. E se o forem, comprometerão a capacidade de crescimento do país.

O caminho eficaz para reduzir o incentivo para a entrada de capitais especulativos é a retomada da trajetória de redução do déficit e da dívida publica com a redução da taxa de juros interna para patamares compatíveis com as taxas internacionais. Desta forma haverá maior consistência entre a rentabilidade dos títulos denominados em moeda doméstica e o fato de que o Brasil tem grau de investimento atribuído por três agências de avaliação de crédito. Apesar da trajetória de queda da Selic, o país tem o grau de investimento e paga juros como se os seus títulos tivessem classificações inferiores a esta. O surpreendente é que apesar disto, o volume de capitais especulativos seja relativamente baixo.

*Professor da Faculdade de Ciências Econômicas da UERJ.

Artigo publicado em O Globo em 29 de outubro de 2009

Leitura mal feita de Keynes

Antônio Salazar P. Brandão

John Maynard Keynes foi um dos economistas mais influentes de seu tempo, contribuindo de forma efetiva para mudar o pensamento econômico clássico que prevaleceu até por volta dos anos 30 do século XX. Suas idéias ajudaram países a superar a depressão de 1929 e continuaram a influenciar fortemente as políticas macroeconômicas até o final dos anos 1960. A exuberância da economia mundial após a Segunda Guerra Mundial não deu motivos para grandes revisões ou contestações aos paradigmas keynesianos, principalmente no que se refere ao ativismo fiscal.

A partir dos anos de 1970, entretanto, o mundo começou a mudar e um dos sintomas mais claros foram os aumentos das taxas de inflação que se observaram em muitos países. Nos Estados Unidos a inflação atingiu 13,5% em 1980 e na Inglaterra ela chegou 17,97% no mesmo ano, sendo este padrão recorrente em outros membros da OCDE. Nos demais países a situação foi ainda mais grave. A Argentina viveu um período inflacionário agudo, ocorrendo um crescimento de cerca de 3.000% no índice de preços ao consumidor em 1989. No Brasil fenômeno semelhante se deu no mesmo período, não sendo diferente a situação no Chile, no Uruguai e outros lugares.

Ocorreram nestes anos importantes revisões no pensamento macroeconômico com o ressurgimento de paradigmas anteriores às idéias de Keynes. Esta volta aos clássicos foi feita em um ambiente de grande efervescência intelectual e, tal como ocorreu na década de 1930, contribuiu para a formulação de políticas que reduziram a inflação em praticamente todos os países. O Plano Real no Brasil talvez marque o final da era das altas inflações nas principais economias do mundo.

A atuação dos governos durante a crise recente mostrou novamente a importância das idéias keynesianas em relação à política fiscal. A expansão dos gastos públicos, ao lado de políticas monetárias mais flexíveis, está conseguindo reverter o declínio do PIB mundial e afastou o fantasma de uma depressão de mesmas proporções da vivida nos anos 1930.

Mas não nos enganemos: a ressaca será longa e custosa. Elevados déficits públicos estão provocando aumentos das dívidas dos governos e estas, por sua vez, irão pressionar as taxas de juros nos mercados internacionais. Alguns países, inclusive o Brasil, poderão se ver diante de pressões inflacionárias importantes porque seus gastos aumentaram de maneira permanente ou quase permanente.

Uma conclusão singela desta breve descrição é que paradigmas econômicos que se mostraram úteis para a compreensão e modificação de realidades históricas diferentes não morrem. A cada dia a realidade muda e a cada dia é preciso reinterpretá-la e quando necessário nela interferir. Para isto, é fundamental o conhecimento das idéias e paradigmas existentes a cada momento, sendo igualmente importantes os esforços da pesquisa científica para adaptar estas idéias e para encontrar novos paradigmas.

Nos últimos 30 anos um intenso debate se travou entre macroeconomistas sem que houvesse vencedores. O paradigma teórico que é hoje consensual, ou quase consensual, incorpora elementos do pensamento clássico e do pensamento keynesiano, como a hipótese de racionalidade microeconômica, equilíbrio de mercados, expectativas racionais, rigidez de preços e salários, competição imperfeita e, como consequência, o fato de que a política monetária não é neutra no curto prazo. Esta síntese constitui-se em um arcabouço de grande utilidade para a análise dos problemas macroeconômicos da atualidade, tais como os episódios inflacionários dos anos 1970 – 1990 e a crise recente. Contribuirá também para que os governos encontrem maneiras menos custosas de enfrentar os desafios que se seguirão à crise atual.

Infelizmente no Brasil parece que muitos economistas influentes ainda ignoram estas lições da história e da teoria econômica e em função do sucesso das políticas adotadas no episódio recente insistem em defender de forma maniqueísta elementos isolados da teoria keynesiana como se fossem verdades incontestes. Destaca-se neste contexto o ativismo fiscal como instrumento para promover o crescimento econômico sustentável.

O próximo desafio a ser enfrentado pelo país será o de fazer com que a relação dívida / PIB diminua. Superávits primários maiores e déficits nominais menores serão necessários para que isto se materialize. Entretanto, o ajustamento irá ocorrer em um contexto no qual a trajetória de queda da taxa de juros provavelmente terá que ser interrompida tendo em vista pressões inflacionárias internas e o fato de que essas taxas aumentarão nas principais economias do mundo dificultará o financiamento externo. Ignorar tais restrições em defesa de continuidade da política fiscal expansionista irá retardar a retomada do crescimento sustentável e causar desequilíbrios internos semelhantes aos que vivenciamos no passado não muito distante.

Professor da Faculdade de Ciências Econômicas da UERJ.

Ainda a política fiscal

Antônio Salazar P. Brandão

A partir do mês de outubro de 2008 os superávits primários do governo federal e do setor público começaram a diminuir como consequência da crise internacional. Observa-se que ocorre uma queda mais acentuada no superávit governo federal no período e isto se deve, em parte, aos cerca de quatorze bilhões de reais alocados ao fundo soberano em dezembro de 2008.

A receita do governo federal apresentou queda acentuada a partir de outubro e este processo deverá continuar durante o ano de 2009 induzido principalmente pela redução no nível da atividade econômica. As receitas dos governos estaduais e municipais também diminuíram.

Mas a redução do superávit primário do governo federal também está associada ao comportamento de sua despesa. Houve um aumento de cerca de R$ 4 bilhões entre outubro de 2008 e janeiro de 2009 considerando-se valores reais acumulados em 12 meses deflacionados pelo IPCA. Este aumento tem como principal causa as despesas com pessoal e encargos: no mesmo período elas cresceram em aproximadamente R$ 7 bilhões.

Incluindo o período anterior à eclosão dos problemas na economia americana e sua disseminação pelo mundo, notar que entre janeiro de 2008 e janeiro de 2009 as receitas aumentaram 6%, a despesa total aumentou 4%, as despesas com pessoal e encargos aumentaram 7%, as despesas com benefícios previdenciários aumentaram 1% e as despesas de custeio e capital aumentaram 4%. Enfim, o problema do aumento de gastos não é novo. A novidade é que a receita está diminuindo.

A combinação de redução de receita e aumento de despesa com pessoal que se apresenta a partir de outubro de 2008 deve ser olhada com atenção pelos formuladores da política econômica. De um lado, porque existem muitas dificuldades para reduzir despesas com pessoal em curto prazo. De outro lado, o comportamento da receita depende do nível da atividade econômica cuja evolução será, em grande medida, determinada pela profundidade e pela duração da recessão mundial.

Neste quadro de aperto orçamentário o ajuste recairá sobre despesas de investimento. Este é um comportamento padrão de muitos governos que se vêm em situação de dificuldades orçamentárias. O governo brasileiro não deverá fugir à regra. Pressionado pelos interesses daqueles que se beneficiam dos gastos correntes e de seu aumento, o governo poderá reduzir ainda mais sua baixa taxa de investimento. Esta decisão irá encontrar resistências, mas estas são baseadas em ganhos que somente poderão se materializar no futuro e têm pouca capacidade de mobilizar e exercer pressão sobre o governo. Entretanto muitos dos beneficiários de maiores gastos correntes são prestadores de serviços públicos essenciais, como saúde e segurança, com grande capacidade de se mobilizar e pressionar o executivo, o legislativo e mesmo o judiciário para que tais despesas não sejam cortadas.

Não obstante, como argumentei neste blog na matéria do dia 6 de março, o aumento do investimento público é a maneira mais efetiva para dar os estímulos fiscais que reduzam os efeitos negativos da crise internacional sobre a economia. Além dos efeitos no curto prazo, o investimento público criará condições para garantir que o país volte a ter crescimento elevado e sustentável e para que suas empresas fiquem mais competitivas. Em outras palavras, para que o país saia mais forte desta crise.

Infelizmente está faltando uma diretriz estratégica para o Brasil. O governo federal não articulou uma visão para reagir à crise, apenas age pontualmente com medidas emergenciais tais como a redução do IPI dos automóveis, o programa recém anunciado de moradias, e cria figuras retóricas, tais como cofrinhos, marolinhas, tsunamis e outras, que desviam a atenção da sociedade e de alguns dos responsáveis pela formulação de políticas.

Uma visão estratégica neste momento deveria ser formulada em torno da idéia de aumentar o investimento público federal para 3% do PIB nos próximos dois ou três anos e mudar a composição das despesas públicas reduzindo gastos correntes. Com isto a economia será estimulada no presente e serão criadas condições para que as empresas brasileiras se tornem mais competitivas e tirem melhor proveito da retomada do crescimento mundial.

Montando sua estratégia em torno de uma visão desta natureza o governo não precisará se intimidar diante da redução de suas receitas. A reputação do Brasil melhorou nos últimos quinze ou dezesseis anos graças ao esforço que a sociedade e suas lideranças fizeram para conseguir a estabilidade da moeda e para sensibilizar os executivos do setor público sobre responsabilidade fiscal. Em vista disto é possível conviver temporariamente com superávits primários menores ou mesmo com déficits primários. A palavra chave é temporariamente.

Caso a estratégia seja consistente o governo não terá dificuldades em convencer a sociedade e principalmente os seus financiadores diretos de que maiores déficits nominais no presente serão compensados no futuro por superávits que garantam o pagamento tempestivo dos serviços da dívida pública. Os superávits futuros não terão que estar associados a aumentos da carga tributária. Primeiro porque as receitas voltarão a aumentar em consequência da retomada do crescimento econômico em condições melhores de competitividade para as empresas. Segundo porque os gastos correntes serão menores. Terceiro porque a redução em curso da taxa de juros diminui o custo financeiro associado à dívida pública. E por fim porque ao final de alguns anos a deficiência da infraestrutura será bem menor e o investimento público federal poderá ser reduzido para níveis mais baixos sem comprometer a capacidade de crescimento do país.

Rio de Janeiro, 6 de março de 2009.

A crise internacional e a condução da política fiscal no Brasil

Antônio Salazar P. Brandão*

Com o intuito de reduzir os efeitos da crise internacional, os países desenvolvidos e muitos países em desenvolvimento estão tomando medidas de estímulo às suas economias. De um lado encontram-se iniciativas de natureza monetária que têm por objetivo aumentar a liquidez, restaurar os canais de concessão de crédito e estimular a demanda por bens e serviços através da redução das taxas de juros. De outro lado encontram-se iniciativas que estimulam diretamente a demanda por bens e serviços através de expansão dos gastos públicos e redução de impostos.

O governo brasileiro também está procurando fazer a sua parte para diminuir os impactos negativos sobre o país. A venda de dólares por parte do Banco Central bem como a redução do depósito compulsório dos bancos comerciais são iniciativas importantes para melhorar o fluxo de crédito para as empresas. A redução da taxa Selic, iniciada na reunião de janeiro do COPOM, poderá também estimular o consumo e o investimento.

A política fiscal, que consiste na administração dos gastos públicos e dos impostos, também faz parte das medidas que o governo está adotando. Porém a margem de manobra neste caso é menor pois no passado uma grande parte de receitas do setor público foi usada para aumentar despesas correntes, notadamente salários e programas de natureza social. Apesar disto os superávits primários foram mantidos pelo crescimento da arrecadação que veio na esteira do elevado crescimento do PIB. A partir de agora o governo já não pode contar com crescimento da receita para pagar os gastos. A receita diminui no momento em que os estímulos fiscais são mais necessários para compensar, ao menos em parte, os efeitos internos do baixo crescimento da economia mundial.

A redução de receita, entretanto, não pode inibir o governo de promover estímulos fiscais, mesmo que isto venha a reduzir o superávit primário. Não obstante, a escolha das formas e instrumentos para promover os estímulos é muito importante para que o objetivo seja atingido.

O Brasil conseguiu reduzir significativamente o grau de discricionariedade de sua política econômica nos últimos vinte anos. Como exemplos, lembramos que foram reduzidas em muito as intervenções nos mercados de produtos agrícolas, foram eliminados os sistemas de licença de importação e controle de exportação e a reforma tarifária reduziu o grau de heterogeneidade no valor da tarifa efetivamente paga por cada setor. A lei Kandir também reduziu de maneira importante o grau de discriminação em relação à exportação produtos primários e semi manufaturados.

Neste sentido, a redução do IPI que incide sobre a indústria automobilística é um retrocesso pois discrimina contra os demais setores e contribui para reduzir sua competitividade. Melhor seria reduzir o IPI de todas as indústrias. Segundo notícias recentes o governo federal está considerando permitir que o pagamento de prestações da casa própria seja interrompido por um período de três anos para pessoas que perderam emprego. Esta medida privilegia os desempregados que têm dívida imobiliária em relação àqueles que não têm. Melhor seria conceder benefício a todos os desempregados através de aumento no salário desemprego e também através de uma extensão do período de concessão do mesmo.

Outra medida que, segundo notícias recentes está sendo considerada pelo governo, é a doação de casas a pessoas de baixa renda. Digo doar pois o pagamento de prestações de R$20,00 / R$30,00 é efetivamente uma doação. Esta medida vai promover um estímulo para a indústria da construção civil que gera muitos empregos. Entretanto, obviamente não será possível atender em condições tão favoráveis a todos aqueles que desejam a casa própria e se qualificam para o programa. Há assim uma discriminação em favor de um grupo relativamente reduzido de pessoas. Uma dificuldade adicional é que os agraciados irão adquirir a casa própria como uma benesse do poder público e não como resultado do esforço de poupança das famílias.

É bom lembrar ainda que reduções de impostos diretos, como o imposto de renda, IPTU e outros podem não ser tão efetivas quanto parecem pois os beneficiados, diante das incertezas da crise econômica, poderão entesourar esta renda adicional ao invés de adquirir bens e serviços.

Estes são exemplos de que no terreno dos estímulos diretos para o crescimento da demanda por bens e serviços o governo brasileiro ainda não encontrou o caminho mais adequado. O país tem imensas deficiências de investimento público para recuperação da infraestrutura viária, para melhoria dos sistemas educacional e de saúde, bem como para melhorar a segurança pública. Por que não dar prioridade a estes investimentos ao invés de destinar os recursos para determinados grupos de indivíduos e de empresas em detrimento de outros indivíduos e empresas? Por que não abandonar o clientelismo e elevar o investimento público, que é inferior a 1% do PIB, para valores mais expressivos como 2%, ou mesmo 3%, do PIB? Caso isto seja feito, os estímulos fiscais reduzirão os efeitos da crise internacional sobre o país e, ao mesmo tempo, o governo estará fortalecendo os fundamentos para manter uma taxa de crescimento mais elevada no longo prazo.

Limites da política fiscal

Limites da política fiscal

Antônio Salazar P. Brandão

O dilema fiscal tem estado presente em praticamente todos os debates sobre a sustentabilidade do crescimento de nossa economia. Nos últimos anos o governo praticou uma política fiscal pró cíclica, aproveitando-se da bonança advinda do crescimento da economia mundial, e dos conseqüentes superávits fiscais elevados, para aumentar gastos.

Não nos cabe analisar se estes gastos foram bons ou ruins. Esta é uma questão que cabe à população opinar através de seus representantes e, no momento oportuno, através do voto.

Entretanto, o fato é que ao aumentar seus gastos o governo provocou uma elevação da relação dívida interna / PIB, conforme mostram os dados oficiais. Ao lado disto, entretanto, a relação dívida total / PIB diminuiu. Esta redução foi obtida em conseqüência de amortizações da dívida externa e da acumulação de reservas internacionais, fatos que tornaram nosso país um credor externo líquido. Não obstante a situação externa relativamente confortável, a rolagem da dívida interna é um problema que deve ser resolvido essencialmente pela geração de superávits primários expressivos conforme mostramos em um trabalho recente (Brandão e Macedo, 2008).

A reviravolta da situação mundial traz à tona o problema da política macroeconômica anticíclica. O Banco Central está fazendo sua parte para prover a liquidez de que o sistema econômico precisa.

O Tesouro, por outro lado, deverá encontrar dificuldades para cumprir sua parte. As receitas irão diminuir com a desaceleração da economia e isto, por sua vez, reduzirá sua capacidade de prover estímulos fiscais nos próximos meses.

Não somente estará limitada a capacidade de estimular a economia através da política fiscal, mas muito provavelmente o governo será forçado a diminuir gastos durante a recessão mundial. No início da crise de 1929 alguns países, inclusive os Estados Unidos, influenciados por uma visão míope de orçamento equilibrado, fizeram exatamente isto. Em conseqüência, a redução de gastos provocou reduções expressivas da demanda agregada por bens e serviços aumentando ainda mais o desemprego e acentuando a queda de renda.

O dilema fiscal deverá se aguçar se, como parece ser o caso, a recessão mundial se mostrar duradoura e profunda. Nestas condições, seria desejável que, pelo menos, fossem mantidos os níveis atuais de gastos, ainda que à custa de redução do superávit primário e de aumento do déficit nominal.

Obviamente que isto não se faz sem custo. No futuro, quando acabar a recessão mundial, será necessário um esforço fiscal vigoroso para que o endividamento público diminua e permaneça em níveis aceitáveis para os financiadores do governo e para que a inflação e as taxas de juros reais fiquem em patamares compatíveis com a manutenção da competitividade das empresas brasileiras e com o crescimento sustentável de nossa economia.